BVerwG: Prüfung der Irrelevanzschwelle bei der Untersagung einer gewerblichen Altkleidersammlung

Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 08.07.2020 – 7 C 30.18 – unter Aufgabe seiner bisherigen Rechtsprechung entschieden, dass bei der Prüfung, welche Auswirkungen der Marktzutritt eines neuen Sammlers im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen auf die Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (im Folgenden: örE) und folglich auf dessen Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG hat, in der Regel davon auszugehen ist, dass neue Sammlungen in Konkurrenz zu allen bestehenden Sammlungen treten und entsprechend der jeweiligen Marktanteile zu deren Lasten gehen.Gegenstand der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts war eine abfallrechtliche Verfügung eines auch Alttextilien sammelnden örE, mit der einer privaten Firma die gewerbliche Sammlung von Alttextilien u. a. mit der Begründung untersagt wurde, der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen, weil sie die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des örE wesentlich beeinträchtige. Nach § 18 Abs. 5 S. 2 Alt. 2 i. V. m. § 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 4, Abs. 3 S. 2 KrWG darf die zuständige Behörde eine gewerbliche Sammlung untersagen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des örE wesentlich beeinträchtigt wird. Dies ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG insbesondere dann anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der örE eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Die letztgenannte Bestimmung ist nach dem für die Auslegung des nationalen Rechts maßgeblichen Unionsrecht als widerlegliche Vermutung zu verstehen, die nur dann gerechtfertigt ist, wenn damit die Untersagung gewerblicher Sammlungen auf das Maß beschränkt wird, das erforderlich ist, um eine Gefährdung der Aufgabenerfüllung des örE zu verhindern. Ob dies der Fall ist, richtet sich danach, ob durch den Marktzutritt eines gewerblichen Sammlers im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen die Grundstrukturen der Entsorgung, die der örE zur Gewährleistung einer sachgerechten Aufgabenerfüllung nach Maßgabe seiner organisatorischen Grundentscheidungen ins Werk gesetzt hat, wesentlich umgestaltet werden müssten. Dazu sind die Auswirkungen auf die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu erzielende Sammelmenge zu bestimmen. Im Interesse der Praktikabilität der Regelung ist in generalisierender Weise eine „Irrelevanzschwelle“ von 10 - 15% heranzuziehen, unterhalb derer wesentliche Änderungen der Entsorgungsstruktur typischerweise nicht zu erwarten sind und von der nach unten oder nach oben nur bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände abgewichen werden kann. Ist diese Irrelevanzschwelle - gegebenenfalls nach deren Modifikation bei ganz außergewöhnlichen Konstellationen - überschritten, bleibt es bei der Regelvermutung; bei Überschreiten der Irrelevanzschwelle ist keine weitere einzelfallbezogene Prüfung vorzunehmen. Bei der Bewertung der Auswirkungen auf die Sammelmenge des örE ging das Bundesverwaltungsgericht bislang davon ausgegangen, dass eine neu hinzutretende gewerbliche bzw. gemeinnützige Sammlung immer (nur) zu dessen Lasten geht (siehe etwa BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2017 – 7 C 35.15). An dieser Rechtsprechung hält das Bundesverwaltungsgericht nicht mehr fest. Neue Sammlungen würden in aller Regel in Konkurrenz zu allen bereits bestehenden Sammlungen treten. Dies gelte sowohl für Sammlungen, die auf die gleiche Art durchgeführt werden, wenn die Konkurrenten z. B. jeweils Container- oder Straßensammlungen anbieten, als auch Sammlungsart übergreifend. Ein gewerblicher Sammler, der einen neuen Container aufstelle, erhalte damit teilweise auch Sammelgut, das ansonsten in einen Container eines anderen gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlers geworfen worden wäre. Es sei deshalb geboten, die Verteilung der Menge der neu hinzutretenden gewerblichen Sammlung auf alle bereits vorhandenen Sammler an ihren jeweiligen Anteilen an der Gesamtsammelmenge festzumachen. Festgehalten hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 08.07.2020 an seiner bisherigen Rechtsprechung, nach der die Beeinträchtigung der sachgerechten Aufgabenerfüllung eines örE durch Sammlungen anderer Sammler sich anhand der konkreten Ausgestaltung der Entsorgungsstruktur des örE und der voraussichtlichen Einbuße an Sammelgut und nicht nach dem prozentualen Marktanteil des örE an der Gesamtsammelmenge beurteilt.